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蘇XX與文昌市生態環境局、文昌市人民政府行政處罰二審行政判決書

海南省高級人民法院

行政判決書

（2020）瓊行終659號

上訴人（一審原告）：蘇XX，男，1980年XX月XX日出生，漢族。公民身份號碼：XXX。住址：文昌市。

委托訴訟代理人：林秋嫩，海南昌宇律師事務所律師。律師執業證號：14601200011958534。

委托訴訟代理人：勞俏俏，海南昌宇律師事務所律師。律師執業證號：14601202011207662。

被上訴人（一審被告）：文昌市生態環境局。住所地：住所地：文昌市清瀾開發區市政府大院西樓1樓。統一社會信用代碼：11468875MB1988655H。

法定代表人：云大詩，該局局長。

委托訴訟代理人：莊恢愷，該局工作人員。

委托訴訟代理人：羅長立，海南凱志律師事務所律師。律師執業證號：14690201610400110。

被上訴人（一審被告）：文昌市人民政府。住所地：文昌市文城鎮清瀾新區市政府大院。

法定代表人：王曉橋，該市政府市長。

委托訴訟代理人：李明，該市司法局工作人員。

委托訴訟代理人：陳海濤，海南法立信律師事務所律師。律師執業證號：14601201210703218。

上訴人蘇XX因與被上訴人文昌市生態環境局、被上訴人文昌市人民政府行政處罰一案，不服海南省第一中級人民法院（2020）瓊96行初42號行政判決（以下簡稱一審判決），向本院提起上訴。本院于2020年11月11日立案，依法組成合議庭對本案進行審理。經閱卷、調查和詢問，各方當事人沒有提出新的事實、證據和理由，本院對本案不開庭進行了審理。上訴人蘇XX委托訴訟代理人林秋嫩、勞俏俏，被上訴人文昌市生態環境局委托訴訟代理人莊恢愷、羅長立，被上訴人文昌市人民政府委托訴訟代理人李明、陳海濤參加訴訟。本案現已審理終結。

2019年9月23日，文昌市生態環境局文環罰決字〔2019〕52號《行政處罰決定書》（以下簡稱被訴行政處罰決定）主要內容：2019年3月29日，文昌市生態環境局進行現場檢查，發現文昌清瀾污水處理廠自2017年1月1日投入使用至今未通過竣工環保驗收，蘇XX作為直接負責的主管人員應負主要責任。上述行為違反《建設項目環境保護管理條例》（以下簡稱《建設項目環保條例》）第十九條規定。文昌市生態環境局進行了行政處罰事先告知，經申請進行了聽證并集體會審。依據《建設項目環保條例》第二十三條規定，決定對蘇XX罰款50,000元。逾期不繳納罰款，可根據《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第五十一條第一項規定，每日按罰款數額的3％加處罰款。蘇XX不服被訴行政處罰決定，向文昌市人民政府申請復議。2020年1月6日，文昌市人民政府作出文府復決字〔2019〕45號《行政復議決定書》（以下簡稱被訴行政復議決定），認為被訴行政處罰決定認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，予以維持。

蘇XX認為被訴行政處罰決定、被訴行政復議決定侵犯其合法權益，提起訴訟請求予以撤銷。

一審判決查明以下事實：

文昌盈海清瀾水務有限公司（以下簡稱文昌盈海水務公司）建設運營的文昌清瀾污水處理廠2012年開始建設，2014年竣工，2017年1月1日投入使用。2012年3月5日，文昌市水務局與文昌盈海水務公司簽訂《文昌市清瀾污水處理廠項目特許經營（BOT）補充合同》（以下簡稱《BOT補充合同》）。2017年4月24日，文昌市人民政府作出文府函〔2017〕350號《關于清瀾污水處理廠特許經營期限的批復》（以下簡稱350號《批復》），同意文昌市水務局按照《BOT補充合同》執行，文昌清瀾污水處理廠從2017年1月1日起試運營3個月，試運營期間污水處理出水達到規定工況，通過在線監測驗收后，及時委托有資質監測單位開展環保驗收監測，監測合格可向文昌市生態環境局申請辦理環保驗收。環保驗收通過后，可申報正式運營。2017年11月23日，海口恒科檢測技術有限公司作出《關于文昌市清瀾污水處理廠項目竣工環境保護驗收說明》，文昌清瀾污水處理廠生產負荷未達到設計能力75％以上，文昌市生態環境局不同意該項目進行竣工環保驗收。

2018年8月20日，文昌市原生態環境保護局（2019年2月文昌市機構改革組建為文昌市生態環境局，以下統稱文昌市生態環境局）作出文環保責改字〔2018〕38號《責令改正違法行為決定書》（以下簡稱38號責令改正決定）主要內容：2018年7月11日，文昌市生態環境局對文昌清瀾污水處理廠進行現場檢查，發現配套建設的環保設施未經驗收合格，擅自投入使用，違反《建設項目環保條例》第十九條規定。依據《建設項目環保條例》第二十三條規定，責令文昌盈海水務公司于2018年11月30日前辦理環保驗收手續；如未在規定時間內辦理環保驗收手續的，將依法依規進行處理。該《責令改正違法行為決定書》于2018年8月21日送達文昌盈海水務公司。

2018年8月24日，文昌市生態環境局作出《關于我市清瀾污水處理廠污水處理效果調查監測情況的報告》，認為污水處理量遠未達設計處理水量負荷、污水進水濃度遠未達設計要求等，建議建設單位自行驗收，加快清瀾地區污水收集管網的改造與建設，解決“兩低”難題。

2018年11月17日，文昌市生態環境局作出文環保罰決字〔2018〕29號《行政處罰決定書》，對文昌盈海水務公司罰款300,000元。該《行政處罰決定書》于2018年11月18日送達文昌盈海水務公司。2018年11月29日，文昌盈海水務公司繳納了該罰款。

2018年12月1日，蘇XX擔任文昌清瀾污水處理廠廠長。

2018年12月20日，文昌盈海水務公司請求文昌市水務局牽頭做好文昌清瀾污水處理廠環境竣工驗收工作，同意委托有驗收資質的海南中環能檢測技術有限公司進行環境竣工驗收，并協調解決該項目的驗收費用。2019年1月3日，文昌市水務局作出《關于文昌市清瀾污水處理廠項目環境竣工驗收的批復》，同意文昌盈海水務公司按有關規定委托有資質的機構進行環境竣工驗收。2019年1月14日，文昌盈海水務公司與海南中環能檢測技術有限公司簽訂《建設項目竣工環境保護驗收委托協議書》，委托海南中環能檢測技術有限公司對文昌清瀾污水處理廠項目進行竣工環保驗收監測工作。

2019年3月29日，文昌市生態環境局再次對文昌清瀾污水處理廠進行巡查，認為文昌盈海水務公司仍未辦理環保驗收手續并繼續生產、經營，于2019年4月10日立案處置。2019年4月12日，文昌市生態環境局經集體討論，認為蘇XX違法事實清楚，擬對蘇XX罰款50,000元。2019年4月15日，文昌市生態環境局作出文環責改字〔2019〕16號《責令改正違法行為決定書》，認為文昌盈海水務公司逾期不改正環境違法行為，也未提出逾期不改正環境違法行為情況報告，責令文昌盈海水務公司接到該《責令改正違法行為決定書》之日起立即改正違法行為。同日，文昌市生態環境局作出文環罰告字〔2019〕77號《行政處罰事先（聽證）告知書》，告知擬對蘇XX罰款50,000元，蘇XX可在收到該《行政處罰事先（聽證）告知書》之日起3日內提出陳述申辯及聽證的要求。該《責令改正違法行為決定書》《行政處罰事先（聽證）告知書》于2019年4月16日留置送達蘇XX。

2019年5月9日，文昌市生態環境局經蘇明榮申請舉行聽證會，聽取了蘇XX的意見。

2019年9月23日，文昌市生態環境局作出被訴行政處罰決定并送達蘇XX。2019年11月6日，蘇XX向文昌市人民政府申請行政復議，請求撤銷被訴行政處罰決定。2020年1月6日，文昌市人民政府作出被訴行政復議決定維持被訴行政處罰決定并送達蘇XX、文昌市生態環境局。

另查明，2019年4月14日，文昌清瀾污水處理廠通過竣工環保驗收，2019年4月16日至2019年5月14日在網上公示，公示期滿無反饋意見。2019年5月15日，文昌清瀾污水處理廠竣工環保驗收相關材料在全國建設竣工環保驗收信息系統備案。2019年5月16日，文昌盈海水務公司向文昌市生態環境局提交了《關于文昌市清瀾污水處理廠竣工驗收環境保護驗收工作情況的報告》。

一審判決認為：

本案是環保行政處罰糾紛。本案的爭議焦點是被訴行政處罰決定、被訴行政復議決定是否合法。

1.關于文昌市生態環境局、文昌市人民政府是否具有相應法定職權的問題

《中華人民共和國環境保護法》第十條第一款規定“國務院環境保護主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理；縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理。”《環境行政處罰辦法》第十七條第一款規定“縣級以上環境保護主管部門管轄本行政區域的環境行政處罰案件。”根據上述規定，文昌市生態環境局作為文昌市環境保護主管部門，具有對轄區內環境違法行為作出行政處罰決定的法定職權。《中華人民共和國行政復議法》第十二條第一款規定“對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。”根據上述規定，文昌市人民政府作為文昌市生態環境局的本級人民政府，具有對文昌市生態環境局的行政行為作出行政復議決定的法定職權。

2.關于被訴行政處罰決定是否合法的問題

本案中，文昌市生態環境局依法責令文昌盈海水務公司于2018年11月30日前辦理環保驗收手續，2019年3月29日文昌市生態環境局對文昌清瀾污水處理廠進行現場檢查并制作現場檢查筆錄，對其負責人蘇XX進行詢問調查，發現該廠仍未辦理環保驗收手續且正常運行。文昌市生態環境局履行了立案、調查取證、案件審查、責令改正、事先告知、進行聽證、集體討論、處罰決定、送達等程序，其執法程序符合《行政處罰法》《環境行政處罰辦法》規定。文昌市生態環境局作出的被訴行政處罰決定認定事實清楚、適用法律法規正確、程序合法，應予支持。

關于蘇XX提出文昌清瀾污水處理廠非擅自運營的問題。350號《批復》雖然批準文昌清瀾污水處理廠試運營3個月，但亦要求通過環保驗收后申報正式運營，文昌盈海水務公司超過3個月試運營期后仍繼續運營應視為擅自運營。

關于蘇XX提出文昌清瀾污水處理廠已經通過環保驗收、文昌市生態環境局不應再作出行政處罰的問題。根據《建設項目環保條例》第二十三條第一款規定，需要配套建設的環境保護設施未經驗收，建設項目即投入生產或者使用的，由環境保護行政主管部門責令限期改正，處200,000元以上1,000,000元以下罰款;逾期不改正的，處1,000,000元以上2,000,000元以下罰款。依照《環境行政處罰辦法》第十一條規定，環境保護主管部門實施行政處罰時，應當及時責令當事人改正或者限期改正違法行為的行政命令；責令改正期限屆滿，當事人未按要求改正，違法行為仍處于繼續或連續狀態的，可認定為新的環境違法行為。根據上述法律規定，本案中，文昌盈海水務公司應于2018年11月30日前完成環保驗收工作，其逾期不改正的行為已屬于新的違法行為，其已于2019年5月15日通過環保驗收備案完畢的理由不能阻卻其違法性質的認定。

關于蘇XX提出的其不應對2018年12月之前的行為承擔責任的問題。蘇XX擔任廠長后，文昌清瀾污水處理廠的違法行為在環保驗收完成之前處于繼續狀態，蘇XX應對該廠的違法行為承擔相應的法律責任。至于蘇XX到任后積極補辦環保手續并完成環保驗收的行為，文昌市生態環境局和文昌市人民政府均已作為罰款金額裁量的酌定因素加以考慮，但該行為并非其免除行政處罰的法定依據。

3.關于被訴行政復議決定是否合法的問題

文昌市人民政府收到蘇明榮行政復議申請后，向文昌市生態環境局發出了行政復議答復書等材料，經對雙方提交的行政復議申請書、行政復議答復書及證據材料進行審查后，在法定期限內作出被訴行政復議決定維持被訴行政處罰決定，認定事實清楚、適用法律正確，程序合法。

綜上，對蘇XX的訴訟請求不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條規定，判決:駁回蘇XX的訴訟請求。一審判決還決定了案件受理費的負擔，告知了各方上訴的權利。

蘇XX在法定期限內提出上訴，請求：撤銷一審判決，撤銷被訴行政處罰決定、被訴行政復議決定。

事實和理由：1.文昌清瀾污水處理廠未能通過環保驗收的原因，是政府污水管網建設不足導致污水進水量和水質不符合約定指標。2.試運營期滿后，文昌市水務局要求繼續接收污水、文昌市生態環境局要求完成提標改造，應當視為同意繼續運營。3.蘇XX上任后積極工作，至被訴行政處罰決定作出時，文昌清瀾污水處理廠已經完成環保驗收，經處理的污水達到排放要求。4.文昌清瀾污水處理廠屬于公益單位，停產后果嚴重。

文昌市生態環境局辯稱：1.被訴行政處罰決定認定事實清楚，適用法律正確，程序合法。文昌盈海水務公司未在38號責令改正決定指定期限內辦理環保驗收手續，屬于新的違法行為。蘇XX作為文昌清瀾污水處理廠負責人，應當承擔相應法律責任。文昌市生態環境局經過現場調查、立案審查、集體會審、責令改正、事先告知、進行聽證，依據《建設項目環保條例》第二十三條作出被訴行政處罰決定符合法定程序。2.350號《批復》同意試運營3個月，同時要求通過環保驗收后申報正式運營。雖然文昌盈海水務公司在被訴行政處罰決定作出前通過環保驗收，但不能阻卻對其逾期未改正行為違法性質的認定。

文昌市人民政府辯稱：1.被訴行政處罰決定認定事實清楚，適用法律正確，程序合法。文昌盈海水務公司未在38號責令改正決定指定期限內辦理環保驗收手續，屬于新的違法行為。該行為違反《建設項目環保條例》第十九條規定，應當依據《建設項目環保條例》第二十三條予以處罰。2018年12月1日蘇XX擔任文昌清瀾污水處理廠廠長，此后作為直接負責的主管人員應負法律責任。文昌市生態環境局經過現場調查、立案審查、集體會審、責令改正、事先告知、進行聽證，作出被訴行政處罰決定符合法定程序。2.被訴行政復議決定認定事實清楚，適用法律正確，程序合法。蘇XX申請復議后，文昌市人民政府向雙方送達了受理通知，要求文昌市生態環境局答辯并提供證據。對雙方意見及證據依法核查，作出被訴行政復議決定并送達雙方當事人。

二審查明的事實與一審判決認定的事實一致，本院予以確認。

本案審查的標的是被訴行政處罰決定、被訴行政復議決定是否合法。分析如下：

一、關于被訴行政處罰決定是否合法的問題

《建設項目環保條例》第十九條第一款規定“編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目，其配套建設的環境保護設施經驗收合格，方可投入生產或者使用；未經驗收或者驗收不合格的，不得投入生產或者使用。”第二十三條第一款規定“違反本條例規定，需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產或者使用，或者在環境保護設施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環境污染或者生態破壞的，責令停止生產或者使用，或者報經有批準權的人民政府批準，責令關閉。”

本案中，文昌市生態環境局于2018年8月20日作出38號責令改正決定，認定文昌清瀾污水處理廠配套建設的環保設施未經驗收合格，擅自投入使用，責令文昌盈海水務公司于2018年11月30日前辦理環保驗收手續。2019年3月29日文昌市生態環境局進行現場檢查時，發現文昌清瀾污水處理廠仍然存在配套建設的環保設施未經驗收合格，擅自投入使用的行為，蘇XX作為直接負責的主管人員應當承擔法律責任。文昌市生態環境局經過現場調查、立案審查、集體會審、責令改正、事先告知、進行聽證，依據《建設項目環保條例》第二十三條第一款規定，作出被訴行政處罰決定證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序。

《行政處罰法》第二十三條規定“行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。”明確了行政機關實施行政處罰，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。責令改正或者限期改正違法行為，是行政機關要求違法當事人作為或者不作為，使其中止違法行為，促使違法當事人履行其應當履行的義務，或者以其他方式達到與履行義務相當的狀態。行政處罰則是行政機關基于違法當事人的違法事實，給予違法當事人的處罰。蘇XX主張其上任后積極工作，文昌清瀾污水處理廠已通過竣工環保驗收，違法行為已經改正，但違法行為的改正不能否定違法事實的存在。蘇XX關于違法行為已經改正，不應再予行政處罰的上訴理由不能成立，本院不予支持。

蘇XX主張文昌市水務局要求繼續接收污水、文昌市生態環境局要求完成提標改造，應當視為同意繼續運營。但350號《批復》僅批準3個月試運營期，且已作出通過環保驗收后方可申報正式運營的要求。蘇XX關于文昌市水務局、文昌市生態環境局同意文昌清瀾污水處理廠繼續運營，不應予以行政處罰的上訴理由不能成立，本院不予支持。

對污水進行妥善處理屬于保護環境的有效措施之一，從事污水處理的市場主體更應當遵守環境保護的法律、法規，更應當注重對環境的保護。違法行為產生的原因不屬于行政訴訟中對行政行為合法性審查的范圍。蘇XX關于文昌清瀾污水處理廠屬于公益單位、停產將造成嚴重后果，未能通過環保驗收原因在于政府的上訴理由不能成立，本院不予支持。

二、關于被訴行政復議決定是否合法的問題

2019年11月13日，文昌市人民政府受理蘇XX行政復議申請后，同日作出《行政復議答復通知書》將行政復議申請書副本發送文昌市生態環境局。要求作出書面答復并提交相關證據、材料。2019年11月25日，文昌市生態環境局作出《行政復議答復書》進行答復，并提交證據、依據和其他有關材料。文昌市人民政府依據《行政復議法》規定進行審查，于2020年1月6日作出被訴行政復議決定，告知蘇XX提起行政訴訟的權利，并于同日分別送達蘇XX和文昌市生態環境局，符合法律規定。蘇XX關于被訴行政復議決定錯誤的上訴理由不能成立，本院不予支持。

綜上，一審判決認定事實清楚、適用法律、法規正確，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項規定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費50元，由上訴人蘇XX負擔。

本判決為終審判決。

審判長王　峻

審判員張　爽

審判員林倩影

二〇二〇年十二月二十四日

法官助理李文健

書記員鄭大朋

轉自：中國裁判文書網

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